专家观点：我国经济发展进入新常态下监理工作的再思考（二）

王一峰
(2014年9月24日在中国工程建设新发展高峰论坛的发言)

      三、当前工程监理行业面临的主要问题
      改革开放30多年来，受我国经济高速发展的引导，建筑市场空前活跃，建筑业得到快速发展。一大批铁路、公路、港口、桥梁等城市基础设施项目、工业项目的建成投产，特别是房地产开发行业10多年的爆发性增长离不开广大工程勘察、设计、施工人员的付出，也离不开工程监理的贡献。自上个世纪80年代建设工程监理试点后在我国建设领域强制推行的建设监理制度，历经20多年的发展实践，工程监理在提高项目的建设管理水平、工程质量和项目投资效益等方面发挥了积极作用，工程监理行业也在探索中不断发展。但一个不容忽视的现实是，随着监理制度的作用日益显现，市场越来越大，管理文件、法规的日趋增多，一些影响甚至严重阻碍着监理行业发展的深层次矛盾和问题也日益凸显。我国的建设监理制度是靠法律法规强制推行的，这一强制制度的实行，是中国的一大特色，它是在特定的历史背景和经济条件下形成的。但在市场经济经过30多年发展和完善的今天，当我国经济发展走入新常态的历史时期，强制监理制度这一行政指令的产物也必将会顺应市场经济发展的要求，逐步完成自己的历史使命。目前，取消强制监理制度的条件正在形成，让工程咨询服务完全走向市场化，着重发挥市场经济资源配置的作用，解除建设工程强制监理制度后，如何实现监理工作的市场回归，确有许多现实问题需要研究、解决。
      下面，我就中国经济发展进入新常态下监理工作的再思考，提出目前面临的五个问题与大家探讨。
      1、现有监理的职责定位已不能适应市场经济发展的要求；
      《工程建设监理规定》（建监【1995】第737号文）规定：“建设工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。” 建设监理制度强制推行以来， “政府监督、法人管理、社会监理、企业自检”是我国建设工程质量保证体系。那么，社会监理是指具有法人资格和相应监理资质的社会监理企业，受业主委托对工程的施工质量、进度、投资、安全、环保及合同其他事项进行全面监理，同时做好信息管理和组织协调工作。监理应该在法律许可的范围内维护业主的权益，为业主服务，帮助业主管理好工程项目。业主与监理单位签订《建设工程委托监理合同》，监理合同的标的是服务，监理单位受业主委托对项目实施监理和管理，根据委托，为业主提供高水平的、专业化的智力服务，但时，在我们的管理文件中工程监理又被定位在“公正的第三方”，必须坚持公正、科学的准则。可从法律意义上说，这对于被监理单位也是不公平的，合同中只有甲乙双方，工程监理代表的是业主，是业主一方的，权利义务主体明确，利益关系简单。可一旦工程监理被冠以“公正的第三方”，则意味着在被监理方主张权益时，本来受雇于业主的工程监理又成了协调承包合同关系的“第三方”。
      因此，现行建设监理制度实际上以名义上的“公正”，掩饰了实际上的不公正。监理职责定位的困惑，在我国经济发展进入新常态下，工程建设领域管理实践中需要反思和明确两个问题：
      1、监理企业是独立法人在工程建设中到底起什么作用？
      承担是什么角色？
      2、监理公司是生产经营单位，还是监督管理单位？
     由于目前工程建设管理制度上对监理职责定位的不明确、不完整，法规表述不清、互相矛盾，造成了一系列问题。作为第三方的监理单位，又受业主委托，受制于业主，并且我国法规制度对工程监理工作的范围和深度，监理的施工安全责任规定得不够详细；监理作为一个咨询服务部门，受业主或政府的委托，是管理的责任，而非实体的责任。特别是对政府监管部门、建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位之间的关系界定不够清楚，使得监理作用常常无法切实发挥。如果监理单位按照建设部当年对实施监理制的初衷，应该是“三控、二管、一协调”，但是由于体制原因，机制上不配套，监理的“三控”即投资、进度、质量管理的职能被异化，实际操作中绝大多数监理单位仅是以“质量监理为主”，投资控制基本上由建设单位实施，很少项目给予监理实行“三控制”。因此长期以来，监理的“三控、二管、一协调”未得到有效贯彻。
      现在监理职责定位不明确，监理首先是受建设单位委托，具有智力密集型的咨询服务行业性质，另一方面，监理企业目前又要承担一部分政府监督的职能，监理定位的双重性质在实际执行中存在矛盾，制约了监理作用的有效发挥。同时由于我国实行工程项目强制监理，可在实际执行过程中造成监理有限的权利和无限的责任不对等，监理人员社会地位低，与最初的学习引进监理“高智能”技术服务的反差很大。目前国内的监理并没有完全发挥《菲迪克条款》中监理工程师的作用，也没有获得“咨询工程师”的相应社会地位和社会认可。
      2、现行工程建设强制监理制度在监理责任和义务上的混乱
      《建设工程委托监理合同》示范文本第五条规定，监理人要“公正维护各方面的合法权益”；第十九条又规定“当委托人和承包人发生争议时，监理机构应根据自己的职能，以独立的身份判断，公正地进行调解”。
      同时，《建设工程安全生产管理条例》规定“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患，……施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”。
      杜如此类给监理单位的社会职能角色过重，造成了监理企业的“四不像”。按照菲迪克条款对监理工程师的定位，工程监理只是接受委托，代人进行建设工程项目管理的咨询服务，法律不能要求一个由业主出钱请来的工程监理承担公共管理、维护社会公正的职能，否则，既有违业主意愿，有违市场经济的规律，对业主不公平；也不具有可操作性。同时，一个工程咨询服务者，不仅要提供咨询服务，还要承担公共管理、维护社会公正，这也是目前监理在市场经济中定位模糊所难以承受的。我们不仅要问：监理是否应当承担公共管理、维护社会公正的职能？
      3、现阶段的工程管理体制，监理的安全责任被无限扩大化
      监理安全责任被无限扩大化，不仅改变了监理的内涵和外延，而且严重弱化了施工单位的安全保障体系和施工现场的安全管理意识，安全几乎成为检验监理企业的唯一标准，使得监理企业和监理人员心理负担过重。
      以监理的安全责任为例：
       我国的《安全生产法》和《建筑法》中都没有规定监理工程师承担施工中的安全管理职责，但《安全条例》中的第14条、第26条与第57条分别对监理工程师在现场安全生产管理中承担的责任做出了一些规定。
      但其对监理在施工过程中具体承担的安全管理工作及承担的具体责任不明确，比如在安全生产监理方面，对施工组织设计方案的审查，是实质性的技术审查还是程序性审查，如果是技术性审查，应该审查到什么程度等，承担什么责任，都没有做出明确规定。
      而目前市场上对监理的职责范围一再扩大，过去的招标文件，监理服务范围与监理规范规定得差不多，只有二、三十条，而现在的招标文件，监理服务范围动辄达到上百条，用A4纸小五号字能达到十页。现在监理的责任越来越重，消防、环保等都要监理负责，特别是安全责任越来越重，而发生的事故中许多是施工人员违规操作，并不是监理能够管得住的，但出了问题马上就要追究监理的责任。监理单位要不要对安全生产承担责任？承担多大的责任？一直存在着争议。现在很多地方制定的“监理安全细则”和“监理操作规程”都从不同程度上将监理的责任任意扩大化。只要是监理审核过的方案出了问题，一律对监理企业实行很重的行政处罚。这将必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制的要求承包商提高安全系数而无视安全成本，不利于整个工程项目的正常顺利实施。
      现行建设管理体制中，监理和业主、设计、勘测、施工同为建设工程主体，尤其还要承担安全责任。但建设工程的质量、安全责任的主体应该是工程的施工方，不会因为委托了工程监理而改变。除非工程监理强迫承包商执行他的错误指令造成质量、安全事故，否则，责任都应由承包商承担，因为承包商之所以成为该工程的承包商，是由于其具有保证工程质量，承担安全责任的能力。工程监理对承包人违反合同规定的质量、安全目标及完工时限而导致的后果，怎能承担责任呢？
       这就迫切需要相关实施细则的出台，按照市场经济的客观要求，按照监理工作责权利一致的约束，对监理的安全管理工作内容、工作深度进行细化，并对监理应承担的责任进行明确界定，力争做到客观、科学、合理、易操作，避免将监理的安全责任扩大化，以正确指导监理行业的健康发展。
      4、监理市场监管极不规范，监理行业诚信体系缺失
当前的监理企业资质门槛过低，甲、乙、丙级资质的区别主要是人数的多少，成立监理企业相对比较容易，导致监理企业数量过多，能力过小。这也就是我们82.74%的监理单位都集中在房屋建筑行业的缘由。一些工程监理企业不注重苦练内功，片面追求市场份额，签订阴阳合同，恶性压价，降低服务质量，违背职业操守，监理业务中存在的不规范现象主要是转包监理业务、监理证照及业主私招乱雇、系统内搞同体监理等，致使建设监理的作用在相当多的项目上没有充分发挥出来。而建设工程的主管部门或行业协会对它们的市场监管却非常有限。
一方面监理企业资质门槛过低；另一方面监理企业市场准入清出机制不健全，市场动态监管不到位，监理行业诚信体系缺失。准入管理多，清出管理少，没有实现动态监管。有的工程监理企业取得资质后，由于注册人员发生变更而不能满足要求，有的出现严重违法违规行为，有的发生质量安全事故，但很少被及时清出市场，严重影响了工程监理市场的秩序。政府对于工程监理的监管力量比较薄弱，执法监督检查比较少，对监理企业的管理，往往是发生了重大伤亡事故后，政府主管部门才介入，对监理行业违背行业管理制度的查处力度不够。整个工程监理行业诚信体系不健全，企业和从业人员违法违约成本过低，失信行为不能得到有效制约。
同时，工程监理市场条块分割、地方保护依然存在。主要体现在行业性保护和区域性保护，垄断经营、封锁市场、抵制外来企业进入；有些地方主管部门利用监理企业需要到当地注册的政策规定，蓄意保护当地或自己下属监理企业等等。有的行业在没有行政审批依据的情况下，仍在进行工程监理企业资质和监理工程师注册的审批；有的地方采用诚信押金或保证金等方式限制外地企业进入本地市场。多头准入、多头审批增加了企业和人员的负担，不利于形成统一开放的市场秩序。
      此外业主强势地位明显且没有约束，最低价中标大量存在。相当一部分施工企业安全自控体系弱化，使得监理承担过多“份外”工作，来自甲乙二方的不配合、不支持也成为监理企业的难题。
上述问题互为因果，相互作用，形成恶性循环，严重影响了工程监理行业的健康发展。面对这些困境，不少监理企业反映出对自身信心的缺失。
      5、监理收费过低，从业人员社会地位降低，人才流失严重
      监理企业恶性竞争，收费过低。尽管目前监理单位的收费是有国家明文规定的，但由于目前监理行业竞争激烈，门槛较低，而且监理单位逐渐增多，所以收费不规范，远远低于国家规定的收费标准。由于业主无根据地压价和监理同行业的不正当竞争，使得不少项目无法达到应有的取费标准，资金不足使得各监理单位只能勉强维持监理工作的运转，这势必影响监理事业的发展。
      取费问题已经成了监理企业管理者的心病。北京市住房和城乡建设委员会有关人员说：“关于监理取费，发改委文件规定，允许上下20%的浮动，市场上几乎都是明标下浮20%，基本没有谈的条件，阴阳合同就更低了。” 现在有些业主基本把取费的标准用足了，但在人员的配置上，由于责任的无限制加大，在人员的配置上，远远超出了监理企业的承受能力。
      例如，一个地铁工程，一个监理标段1300万元的监理费，已经把国家的取费允许下浮的标准用足了。但可怕的是，工程建设工期是四年，业主要求配65个人员，65人除了1个资料员是助理工程师，其余必须是工程师以上的职称，而且其中36人必须是国家注册监理工程师，而且要同步进场。这样折算下来，人均年费不足四万元。
      房屋建筑工程监理收费就更低，据有关调查资料，在我国经济发达的沿海和东部地区，三线城市；监理收费每平方米8~10元，二线城市；监理收费15元左右，一线城市；监理收费20元左右，超大型城市好一些。而在西安、兰州等西部欠发达地区，其监理收费标准连这个费用都收不到。如果以一个2万平方米的民用建筑项目为例，派5个监理工作人员，每平方米收4~8元，监理费收入只有8~16万元。一年半的时间，每人年均产值才1万多元。即使二线城市，每平方米15元左右，人均年产值2~3万元。而按照监理标准取费的同样项目，监理人均年产值应该达到20~27万元。因此，取费低导致监理人员收入无法保障。在这样的状态下，“没办法保证监理人员的素质。”多家监理企业负责人也直言不讳。
      作为一名老监理工作者，二十几年前我们进入这个行业的时候，都很激动。我们往往和国际上的咨询工程师相比，都认为这个行业将会往高智商、高服务方向发展。但是从最近这些年的情况来看，监理队伍越做越萎缩了，人才很难留住。现在建筑业流行一句话“一流人才搞设计，二流人才搞施工，三流人才做监理。”目前，大多监理企业都在为留住高学历、高水平的人才绞尽脑汁。
      曾几何时，国人自豪地称道，监理行业人才济济，监理行业是“人才的摇篮”。事实上，监理行业确实拥有过顶级人才、复合型人才，更有专家和学者。然而，水往低处流，人却要往高处走，眼下的建筑行业收入情况是注册监理工程师不如注册造价工程师，注册造价工程师不如注册一级建造师，注册一级建造师不如注册结构工程师，等等。监理行业的低收入正在把人才引向跳槽。越是顶级、高级的人才，越是被引领得趋前。在“通才”监理、“多能”监理、“品牌”监理大幅流失的情况下，其行业的执业水品必将也会受到影响。