规划院制度与中国城市规划发展探究
【提要】作为研究中国城市规划发展系列文章中的一篇，意图通过对独具中国特色的规划院制度的形成及其发展演变过程的回顾和分析，揭示中国城市规划构成及其发展路径的独特性，为全面理解我国城市规划提供了一个观察和分析的维度。通过对城市规划编制工作作为政府行为在设立独立的规划院机构后逐步演化为市场性行为、规划院从行政部门的直属机构逐步“企业化”两条线索的并行叙述，揭示出规划院制度与我国城市规划体系、整体制度以及实践活动的发展之间的相互影响、相互促进的关系，在为中国快速城镇化发展作出巨大贡献的同时，也对我国城市规划领域中普遍存在的一些问题的形成和固化，如只注重规划编制及其技术内涵、专业技术和行政行为之间关系的错置、规划制与规划实施相脱节以及规划编制成果法律地位的不清晰等，具有直接的影响。
笔者在对中国城乡规划学科发展（孙施文，2016） 和规划制度（孙施文，2017）研究的过程中，发现各级各类的城市规划设计机构在其中发挥了重要的作用，而且在中外城市规划体系及其运作的比较研究中，发现中国的城市规划设计研究院是一个非常独特的存在，无论在形式上还是在所发挥的实际作用方面，都可以说，这是构成中国城市规划体系独具特色的重要组成部分。这些规划设计机构无论以城市规划设计研究院的名头还是以公司冠名，但都以市场化或准市场化运作的方式，受各级政府或政府部门委托，编制各级各类法定规划以及虽非法定但一旦编制完成、经过一定程序审批后即可付诸实施的规划。在改革开放后中国城乡规划大发展的背景下，在中国40多年的快速城市化发展进程中，这些规划设计机构（以下统称“规划院”） 发挥了积极而重要的作用，它们不仅参与编制完成了影响城乡建设的各类规划，有些还直接参与了规划实施工作以及相关制度和政策的制定，为独具中国特色的城市化发展、城乡规划发展作出了重要贡献。
但就是这样一个存在，这样一种非常独特的制度性架构，长年以来并未被放置在中国城市规划发展的背景中予以研究，笔者检索了各类文献库，发现除了数量极少的有关于加强规划院内部管理、面对未来的规划院发展设想以及关于规划院资质问题的文章之外，几乎没有任何研究成果。近年来，李浩博士编著的《八大重点城市规划》（李浩，2016） 和《城·事·人——新中国第一代城市规划工作者访谈录》系列（李浩，2017），涉及到现在中国城市规划设计研究院前身的城市设计院建立及其早期的作为，但涉及的内容主要还只是规划院所做过的工作内容及其工作方式，并未展开其作为制度要素而对中国城市规划发展本身的研究。由此，如果我们将规划院的建制排除在有关中国城市规划发展讨论之外，那么所谓的中国城市规划发展研究是否还是完整的呢？是否欠缺得太多了呢？
1 规划院制度形成时期及其早期发展特征
规划院作为一个相对独立机的构，始自国家城市建设总局城市设计院（即现在的中国城市规划设计研究院的前身）在1954年的成立。当时，为应对急迫的重点城市建设任务，在学习苏联模式并征询苏联专家意见的基础上，由原国家城建局的部分技术干部、从地方抽调一些技术力量以及新毕业的大学生组建而成。尽管现在还很难还原最初设立规划院的完整操作，但从相关文献看，至少有两方面的意图是明确的：一是集中当时极为有限的专业力量，二是希望能够将城市规划的行政领导工作和规划设计工作能够分离，避免自己编规划、自己批规划的问题。在国家城市设计院成立之后的文件中，明确了该院的核心任务是“承担重点城市的规划设计，包括总体规划及详细规划”以及与此相关的工程、民用建筑设计和施工组织设计等；此外还包括加强与地方规划设计机构的联系与指导、为国家培养专业人才等要求。
在整个计划经济时期，规划院随着政治形势起起落落，但就整体而言，始终是作为政府部门直接领导下的一个相对独立机构而运行的。有独立的机构组织、人员编制和财务核算系统，从属于行政部门的直接领导，接受行政部门指定的规划编制任务，经费由各级行政机关的财政开列。从国家城市设计院的情况看，尽管从该院的筹设开始即将其定位为“实行经济核算制的设计组织”，但其与国家城建局在职能、人员上是交织的，被称为“局院一家”。这种情况不仅存在于国家级规划院，在当时也同样存在于一些大城市、重点建设城市的规划院（所）中，到改革开放后在各级城市规划院中也同样存在。从机构设置和组织的特质来看，这当然和计划经济时代将各类机构的组织和运行管理都看成是政府行为的方式有关，但同样不可否认的是，城市规划被看作是政府部门实际操控的事务，因此“局院一家”是一方面，另一方面则是成立国家城市设计院时就曾产生过，把设计工作分列出去后，城建总局还能做什么的疑虑。这种疑虑也反映出当时对城市规划的理解，即除了规划编制的工作之外已经不存在其他的工作内容了。从另外的角度看，由于从较早时期就已经明确，国家对城市规划进行管理和规划设计是两项不同性质的工作，因此，城市规划编制、设计工作是政府机构职能的延伸，是由政府职能中派生出来的具体事务，这也是我们现在所称的事业单位建制成立的依据。但应该看到，与现在事业单位的性质有所不同的是，当时的这些机构仍然具有较强的行政机构对社会事务的管理特征，也就是说，行政机构有下渗掌控事业单位工作内容、事业单位有上延参与行政管理的特征（中国城市规划学会，1999）。
规划院作为独立建制设立后，就成为了城乡规划专业技术人员集聚的机构。在1950年代的初中期，在专业人员数量非常有限的条件下，将他们集中在一起，可以更好地满足当时国家重点建设城市迫切的规划和建设需要，从而充分体现出“集中力量办大事”的优越性。在整个国家的规划制度和规划事务的初创时期，专业人员的相对集中，有助于在实践中尝试与摸索，在具体工作开展的过程中不断交流而达成共识，而这时期行政管理机构和规划编制机构既分又合，既有各自不同的职责，却又可以共同探究城市规划工作内容和规则，从而为这一时期快速推进的规划编制工作以及创设相应制度提供了便利条件。即使经过几十年的发展，现在规划院同样是专业人员最为集中的机构，全国城乡规划专业人员中大约有将近2/3是在各类规划院工作，当然这种集聚有层级和地域上的不平衡，但通过“市场化”的规划编制市场，使广大边远地区、专业人员缺少的城市仍然可以得到专业技术上的支持，这是将专业人员固化在行政机构中所无法达到的。而专业人员的集聚和专注于专业技术，有利于对专业技术的深入探讨和创新，也促成了中国城市规划事业的快速发展。
尽管在1960年代初经历了“三年不搞城市规划”后的缩减压力，但在主管部门领导的积极争取下，规划院的机构和人员队伍基本得到了保留，并提出“目前不搞规划，可以进行科学研究”的说法，这也应该是后来各级规划院都采用的“城市规划设计研究院”这一名称的原因吧。文革开始后，各类规划机构及人员也随着相关政府部门机构一起解散、下放，直至1970年代初逐步有所恢复。1973年在合肥召开的城市规划座谈会以及唐山地震后从全国调集几十名规划人员开展震后重建规划，有力地推动了规划队伍和机构的重新集结。正由于文革之前有相应建制的存在且撤除或解散的时间较短，从而使得城市规划工作在改革开放初期就能够非常快速而大规模地恢复，并且在短时间内取得成效。
2 改革开放后规划院制度的演进与转变特征
中国的规划院自改革开放初期恢复以后就得以快速的发展。这种发展至少包括了两个方面，一是规划院数量的快速增加，仅全国的甲级规划院就从1987年的不足40家，到世纪转换之际达到100余家，再到现在的400多家（邹德慈， 等，2014）；二是规划院的性质、体制机制也相较于之前发生了重大的改变。
1978年3月，国务院召开第三次全国城市工作会议，对全面恢复城市规划工作、加快推进城市总体规划、近期规划和详细规划的编制和队伍建设等进行了部署。1979年2月国家建委颁布实施《城市房产和城市建设各行业劳动定员试行标准》，其中规定：城市规划包括城镇规划的设计、科研和管理工作，其定员标准为各该城镇非农业人口总数的0.01%配置，各省、自治区按该省、区城镇非农业人口总数的0.005%的定员设置省、区级的城镇规划设计、科研和管理机构。在此基础上，各地省级和城市的规划院开始恢复或者新设立。1982年中国城市规划设计研究院（简称“中规院”） 在原城市规划设计研究所的基础上正式设置，该研究所于1979年由国家建委建筑科学研究院城市建设研究所改名并转隶国家城市建设总局。
改革开放初期，尽管已经认识到城市规划管理的重要性，“三分规划、七分管理”在规划界也已成为一个通用的话语，但规划编制工作始终是整个城市规划工作的重点和重心。对城市规划、城市规划编制和城市规划内容的认识，也基本接续了1950年代末在对原苏联模式进行改造而确立起来的、在1970年代初进一步完善的框架，同时开始接受二次大战后西方各国现代城市规划的内容，这些在1984年的《城市规划条例》中有很明显的反映。在这个时期，中国城市规划设计研究院和一些大城市的规划院，一方面根据国家的统一部署全面开展了城市总体规划、详细规划的编制工作，并且针对当时存在的问题和实际需要，进行了大量居住区规划、交通规划的研究和编制工作；另一方面，在结合这些实务工作开展的过程中，积极引入西方发达国家的知识、方法和先进案例介绍等。相对于当时的大学院校更加注重学科建设、引介经典和基础理论以及扩展知识体系为主，规划院则更加注重这些理论和知识的运用、规划案例的手法与方法以及相关制度方面，具有实用导向和结合特定规划类型对片段化知识进行整合的特点，从而为规划实务工作的逐步转型奠定了基础（中国城市规划学会，2018）。与此同时，这些规划院在实务工作中为完善规划体系不断探索新的规划类型，如中规院的分区规划、上海规划院的虹桥开发区土地出让规划等，并且大量地参与到国家和地方的城市规划制度的建设之中。正是在这样的基础上，奠定了此后几十年规划院工作范围和作用方式。正如2002年初时任建设部副部长的仇保兴在中国城市规划设计研究院年度工作总结大会上所概括的那样，中规院是建设部的主要智囊团，是人才库，是信息中心，也是城市规划决策的技术咨询机构，并且提出中规院要成为城市规划学科的研究中心、国际交流合作中心，成为城市规划新模式的创造中心，成为城市规划人才集聚、培训、研习、交流的中心（邹德慈，等，2014）。如果以此对比1950年代国家城市设计院建立时的定位，就可以看到规划院作为一个规划设计机构其内涵已经有了极大的扩展，而这种扩展恰恰又是这几十年中规划院自身努力的结果。尽管各级地方院以及民营机构也许并没有如此全面和覆盖全国的地位，但在各地区、各城市或者依托于具体规划编制任务，或多或少地发挥了其中的某些作用。
规划院的核心业务工作是编制各种类型的规划。可以这么说，中国改革开放以来的城市快速发展都是在有规划的情况下开展的，各级各类规划院在此过程中作出了巨大的贡献。在此过程中，规划院自身也在不断地发展演变。如果从规划院的属性、规划编制任务来源以及管理方式看，改革开放以来，规划院的发展大致经历了这样几个阶段：
首先，改革开放初期，国家、省和一些城市的规划院快速恢复，另外一些过去未曾设立规划院的城市也设置规划院的建制。这些规划院由财政统一拨给经费，独立核算。这个时期，与政府体制改革相伴生，规划院的性质更加明确为事业单位的性质，即从事于政府职能所派生出来的具体事务。相较于计划经济时期，规划院更多是为政府工作的开展提供支持、提供专业性服务，而不直接参与到行政管理的过程中。相对而言，一些在计划经济时代即已成立的城市规划院，由于历史原因，与同级行政机构之间有更多的联系，在行政管理的某些方面或某个时段还偶有身影；一些中小城市的规划院，由于该地区专业技术力量薄弱，往往与行政管理行为有更多的交织。
第二个阶段，是逐步推进事业单位企业化管理，这是国家参照建筑设计院、市政设计院等机构、为提高效率（即所谓的打破“大锅饭”）而推行的管理措施。1985年由国家城乡建设环境保护部、国家计委和财政部联合发文确定，城市规划设计单位按工程勘察设计单位办法试行技术经济责任制，也即各级政府将规划编制的任务，折算成设计费用，以有偿合同制的方式委托给规划院完成。这种做法改变了政府部门与规划院的相互关系，进一步解除了行政管理机构和规划编制单位之间的紧密联系。为了指导各地规划编制工作的有序开展，随即由国家计委颁布了最早的《城市规划设计收费标准（试行）》。这一标准是从政府财政支付角度制订的，与后来由行业协会基于行业角度制定的收费标准在性质上完全不同，从实际性质上讲，应该叫做“付费标准”。但不管怎样，规划编制工作开始进入收费咨询阶段，规划院的事业单位性质没变，但也逐步由财政全额拨款单位转变为差额拨款事业单位，而所谓的差额拨款往往也是与一些指令性项目任务挂钩拨给的。为了减少政府部门项目委托的盲目性和质量风险，1985年国家行政主管部门开始对城市规划设计单位实行注册登记管理，也即后来的资质管理，随后为提高规划设计质量在全国范围内推行规划院的全面质量管理。也正是在此过程中，一些规划院，主要是国家和省级的规划院开始承接一些城市的付费规划任务，部分大学等研究机构也开始成立规划设计机构参与到此过程中；而城市的规划院基本还是服务于本级政府的规划编制任务。这一系列制度建设更加强化了规划院提供专业化技术服务的方向，也就是在这个过程中，以城市规划编制办法和国家技术标准为核心的技术规范体系开始逐步建立。1994年，中国城市规划协会正式成立，在行业主管部门的领导下开始作为城市规划行业的社团组织而发挥作用。
第三阶段，规划编制的全面市场化阶段。在前一阶段发展的基础上，大量的事业单位编制的规划院逐步演变为自收自支的事业单位，即不再由政府财政补贴，这种转变的基础是，规划院收取的设计费总额已经远远超出财政拨款的份额。也正由于自收自支的特点，对各级财政不构成影响，因此进一步推动了这些规划院在员工规模上的极大发展。与此同时，在中国加入WTO前后，即使一些拥有雄厚专业技术实力的规划院的城市，如北京，也宣布除有关城市发展大计的城市总体规划等之外的规划设计市场全面开放，国家计委和建设部几乎同时修订工程勘察设计收费管理的规定，由政府定价改为政府指导价。借着全面改革的东风，一些规划院改制为国企，一些规划院改制为股份制企业，一些公共机构、研究单位等也纷纷开办了多种所有制形式的规划设计机构，民营的规划机构也随之快速发展起来。尽管这个时期的规划院，所有制形式各不相同，有事业单位、有国企、有民营企业等，大家在一个平台上为政府尤其是地方政府因城市快速扩张而带来的“规划热”的采购服务展开竞争，招标性质的竞图成为主流，尽管在这个过程中有区别对待甚至歧视的成分存在。此时，收费标准、资质管理、规划编制的成果要求等等已全然为行业主管部门随后为行业协会所接收而转变为对规划院的管理，而不再是对地方政府部门的约束，而地方政府部门在规划设计项目发布时，则可以设定各种条件，有时还在招标文件中包含不平等条款。针对全国城市建设盲目扩张和规划市场中出现的一些不正常现象，中国城市规划协会也建立起全国规划院长工作会议的机制，发布了《全国规划院院长共识》、《全国城市规划编制单位自律公约》等文件，意图完善规划编制的市场秩序。
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