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关于建设市场存在问题探析(一)

     招标采购的全面实施,在节约国有资金,保障资金使用效率,以及从源头上预防腐败,都起到积极作用。实践证明,政府投资项目招标采购制度是比较成熟且科学合理的发包方式,也是将权力关进“笼子”里的有效手段。当然,任何事物都有其两面性,也正因为另一面性,社会上有部分人提出经过招投标时间就长、价格就高、招不到好队伍、拔款难、验收难等议论。
    一、交易法理
    由于采用招标方式发包项目,需要严格履行法定程序,客观上存在一定效率损失,正因如此,国家发改委3号令明确要求使用国有资金,或公共利益、公共安全项目,达到一定投资限额以上,须采用招标方式确定项目承包单位。财政部18号令也对采购招标有诸如资金性质和限额标准的规定,也就是说,是否采用招标方式确定项目承包人(供应商),国家已充分考量,并建立在科学实践,精心调研,专家反复论证基础上,加以规范强制招标范围标准。
    从全国来看,不同地区、不同时期、不同经济发展水平,对项目不招标(直接发包)限额标准也各有不同,如北京、上海等地,就是按发改委规定的招标限额(单项投资额200万元)以下项目可不招标。而江苏、浙江等地把招标限额扩大至50万元及以上。随着经济发展,江苏后来又将不招标限额扩至100万元以下。随着市场化程度的不断成熟,不招标项目限额必将提高,这是大势所趋。目前,发改委正在向全国征求意见提高招标限额,也正是顺应市场发展需求。但是不是扩大项目不招标范围,就意味着政府放松对建设市场的监管呢?其实不然,政府通过强化市场监管,不断促进市场化水平提升,让市场决定资源配置,从而使市场依法、诚信、规范、有序运作。因此,强化建设市场监管已是迫在眉睫,经过一段时间多地走访调研,笔者对建设市场中存在的问题、成因及对策作一浅析。
    二、存在问题
    (一)违规操作,以邀代招。
    有些建设单位认为通过公开招标方式,找不到理想的承包人,而采用邀请招标或直接发包,特别是在工程前期选择勘察、设计单位时,想方设法找借口,以时间紧、任务重、资金缺、带资建、领导要求特殊等为由,把本应公开招标项目,改变为邀请招标或直接发包。
    (二)拆分项目,虚假招标。
    一些单位为了规避招标,将一个项目肢解成几个不足招标限额的项目,再将被拆分的项目进行直接发包。一些建设单位招投标工作的透明度不高,事先内定了承建单位,为了形式上能符合规定,以对长期合作单位了解、实力强、信誉好等为由,建立内部承包企业库,遇有应招标项目,要求仅对内部企业库发布信息,由于信息不够公开,造成竞争不足,同时,享受优待投标企业趁势串通,致使招标失败,从而达到通过直接发包,抬高价格的目的。
    (三)抬高门槛,弱化竞争。
    一些招标人虽然向社会发布了招标公告,但在报名条件上抬高准入门槛,提高企业资质业绩,设置技术障碍,提出较差付款条件等,大大削弱投标竞争,为“意中人”中标创造有利条件。
    (四)应招未招,领域不广。
    大部分乡镇的招标项目仅限于中小学、水利、交通等存在多头管理的工程项目,而没有将物品采购、产权交易、新农村地产开发、标准化厂房、市政、绿化、专项资金投资等项目依法纳入招标范围。
    (五)未批先建,浪费严重。
    进入招标程序时,招投标监管部门要求建设单位提供包括立项、规划、资金证明等建设前期资料,业主就立马反映招投标手续繁琐,影响工程进度。甚至,有些建设单位未履行招投标手续即行开工,只有当无招投标手续,财政不予付款时,才想到要补办招投标手续。在他们心目中,招投标只是为其确定项目承包人披上合法外衣的工具。由于“三边”(边勘测,边设计,边施工)工程的大量存在,项目监管出现断层,项目依法性、科学性、合理性、可行性将大打折扣,也为质量、安全带来诸多风险,更有甚者,因规划不具前瞻性,过几年影响市政建设而可能被拆除,造成政府资源重复浪费。
    (六)监管不力,问题重重。
    建设单位借以中标单位是通过招投标确定的,出现质量问题应由招投标部门包揽。实际情况是:在招标过程中,项目业主事前没有落实好项目资金,又盲目压低招标控制价,在建设市场“僧多粥少”情况下,投标企业为了生存,不得不低价抢标,中标价甚至低于成本,虽然法律规定低于成本价按无效标处理,目前,这一规定只停留在法理层面,很难落到实处。因为成本价是指投标企业的个体成本,而非社会平均成本,而投标企业成本各不相同,很难准确定论。因此,投标企业不惜报出低价获取中标,又由于资金未落实,业主不按合同进度付款,大大增加了中标人的资金成本,中标人在施工过程中不得不千方百计偷工减料,规避亏损,加之项目业主施工过程监管不力,项目最终出现质量问题在所难免,这也是经常引发建设市场群体事件的根本原因。
     建设市场虽存在挂靠、转包、违法分包现象,社会上只重视上述情况的危害性,而忽视了项目资金落实到位和强化项目实施过程监管的核心作用。如:部分乡镇一事一议农路项目,省里要求项目资金省、乡财政各出一半,乡镇府没有按省里要求配套另一半资金,而是将省里提供的资金(甚至还挪用部分)设定为招标控制价,投标人报价必须低于控制价方为有效标。而项目预算价基本接近省、乡资金之和,也就是说,投标人报价起码低于预算价的一半,这么低的价格,施工不出问题才是怪事。当监管部门建议控制价需要上调时,招标人不予接受。项目低价中标后,承包人如不大幅压缩实体成本投入,只能面临亏损,加之业主监管乏力,出现质量问题情理之中。项目出现质量问题被曝光后,项目业主总是用项目是经过招投标的,来作为“挡箭牌”,撇清项目业主的应有责任。殊不知,工程项目是以业主为主导,实行项目业主负责制,即业主管理制,它是以工程项目为对象,以项目业主管理为核心,以取得综合经济效益为目的,通过工程发包手段,统筹安排、合理调度、强化管理,使工程项目发挥应有效能。因此,针对发包项目,项目业主应该怎么做,做到什么程度,做不好应承担多大责任,法律法规都有要求。
    (七)资金缺乏,久拖不验。
    一是建设资金不到位。部分建设单位,在项目资金或资金来源尚未落实的情况下,即行要求招投标,严重违反了招投标法律法规。同时,由于资金不到位,造成项目建设过程支付艰难,项目工期、质量无法保证,即使糊弄完工,项目业主也不敢贸然组织竣工验收,因为验收合格意味项目结算付款,因此项目常常是久拖不验,为社会稳定埋下诸多隐患。
    二是资金管理不规范。大部分建设单位未设专账管理,资金使用不规范,管理不严,有的单位将建设资金挪作它用,非建设性支出偏大,使得本来就十分紧张的项目建设资金,更是雪上加霜。在资金拨付上,存在不规范,不能严格按照合同、进度拨付项目款项。也有部分建设单位将工程款未按规定汇入中标企业基本账户,而是汇入项目部临时账户或“包工头”设立的个人账户,这也为挂靠投标提供了便利。
     三、问题分析
    客观原因
    (一)法律法规不完善。
    现行的招投标法律法规在规范招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对规避招标、虚假招标、转包挂靠、违法分包等如何处罚,只是大而化之,具体执行起来标准难以把握。对围标串标行为,尚无操作性强的认定方法。
    (二)异域市场差别大。
    与发达地区相比,欠发达地区由于经济规模、发展水平、经营理念等存在较大差距,加之建设市场信用体系的原本脆弱,欠发达地区建设市场发育一般尚不成熟,上规模的设计、施工、监理、代理等企业呈现数量较少、资质较低、实力较弱等特点。一些单位和部门,为了追求建设速度和品位,盲目招引域外“高”、“大”、“上”企业参与建设,而忽视了对本土企业的培育,本土企业错失诸多提升发展机遇。
欠发达地区由于自身条件限制,大部分本土企业很难独立在竞争激烈的市场中胜出,更谈不上做大做强了,因此,他们采用“连横合纵”,亦即:针对本区域中、小项目,域外大企业看不上,本土小企业想中标,但又苦于类似小企业众多,怎么办?本土小企业一般都运用“串联”投标(俗称“串标”)的方式来“瓜分”项目;针对本区域大部分大项目,因付款方式差,对域外高资质、实力强、信用好的企业没有吸引力,而本土企业想中标,但又不具备相应资质,这时,不得不寻求外援,借助外阜高资质企业来参与投标(俗称“挂靠”)。
    据了解,由于发达地区建设资金到位率高,项目竞争激烈,加之政府对本土企业扶持力度较大,建设市场发育水平就较为成熟。为应对成熟的市场竞争,设计、施工、监理、代理等企业更注重自身品牌的打造,基本实现 “它律”向“自律”的华丽转身。而大部分欠发达地区建设市场发展尚处于初级阶段,无论是企业数量、资质、实力,还是市场信用,都存在巨大的提升空间。
    主观原因
    (一)招标认识不清晰。
    有些部门单位对政府工程“要招标”的认识已普遍趋于一致,但对“怎么招”的认识比较模糊。一是对招标的重要性认识有失偏颇,简单地把招标看作一道程序和手续,重程序形式,轻内容实质,重开工时间,轻前期工作。二是对招标人是招标投标活动第一责任人的认识不够,片面地认为责任主要在招投标管理部门,混淆业主责任与管理部门责任的关系,对问题不能对症下药。三是对招标投标活动是利益博弈的本质认识不清,处理与界定招标人利益、投标人利益与国家利益的关系不严肃、不科学。
    (二)业主监管不到位。
    针对建设市场挂靠、转包、违法分包等违法违规行为,建设单位本应起主导监管作用,但很少监管到位,究其原因主要为:一是建设单位考虑重新确定施工单位,影响项目实施进度,而委曲求全;二是部分挂靠者本身就是建设单位“心仪”对象;三是挂靠者进场后,加大对建设单位项目管理人员的情感攻势,业主已认可;四是建设单位项目管理人员存在怕得罪人心理。
按理说,业主是建设项目的主人,理应尽职、尽责、尽心,然而这里的业主并不是真正意义上的业主,而是代理业主,是使用他人的钱替他人办事的人。人的花钱主要分为四种情况,自己的钱办自己的事,自己的钱给别人办事,然后是别人的钱给自己办事,别人的钱给别人办事。其中效率最低的就是用别人的钱给别人办事。大部分业主在项目监管过程中,都是“睁一眼闭一眼”,得过且过。因为这样不仅不得罪施工方,还可得到 “意外”收获,如果出现工程质量问题,又能将责任推给招投标管理部门,何乐而不为呢!正是这种情形的存在,让业主监管行同虚设。 尤其是大部分项目完工后迟迟不验收问题,主要是项目业主自身的问题,怕项目验收后,承包单位要求按合同结算工程款;也存在部分业主在验收环节设置重重障碍,进行“吃”、“拿”、“卡”、“要”。
    (三)监理管理不认真。
    监理系建设管理方之一,它在工程实施过程中,对工程质量、项目投资计量与控制和工期的把握起重要作用。项目监理工作不到位,责任不落实主要体现在:监理队伍素质不高,难以实施有效监督。据调查,本县本土监理企业因资质较低,不能满足项目招标需要,因此,大多项目监理中标单位,均系本地“牵头人”借用外地较高资质承接监理业务,缴些管理费用,而“牵头人”大多不懂监理业务,但“社会关系”较好,承接监理业务后,向社会搜罗一些“散兵游勇”实施项目监理,监理过程中又像“走马灯”一样更换频繁,也正因为队伍不专业、不稳定、素质差,加之工资又不高,出现监理方与施工方串通一气,该检查时不检查、该旁站时不旁站,想方设法降低建设标准,最终达到“互利共赢”目的。

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